도시계획 사전협상제도 : 성공적인 정착을 위한 과제

도시공간구조의 변화와 산업구조 재편, 기술이나 정책의 변화 등으로 용도지역이나 도시계획시설을 변경하려는 요구가 계속 증가추세에 있다. 2000~2005년 동안 서울시에서는 각종 개발사업으로 무려 18.4㎢(560만평)에 달하는 토지가 용도 변경되었으며, 특히 지구단위계획에 의한 용도지역 상향 요구가 가장 많은 것으로 나타났다.



용도지역 변경이나 도시계획시설 폐지 등에 의한 도시관리계획 변경은 막대한 우발적 이익을 유발하는 경우가 많다. 그러나 세제, 부담금 등의 개발이익환수장치가 미흡한 탓에 이와 같은 관리계획의 변경은 종종 형평성이나 특혜의혹을 불러일으키고 있다. 개발이익의 사유화에 대한 곱지 않은 사회의 시선 탓에 불합리한 도시관리계획이 그대로 유지됨으로써 효율적인 토지이용이 어렵고, 민간의 재산권이 제약당하는 문제도 발생한다.

<표 1> 용도지역에 따른 개별공시지가 차이 : 제2종 일반주거지역(7층) 대비 비율

용도지역	용산 부도심	왕십리 부도심	대림	능동로	중곡
제2종 일반주거지역(7층)	0.00%	0.00%	0.00%	0.00%	0.00%
제2종 일반주거지역(12층)	8.39%	7.52%	4.70%	1.16%	1.90%
제3종 일반주거지역	7.12%	9.24%	11.70%	16.13%	13.29%
준주거지역	20.07%	16.80%	26.35%	68.20%	13.28%
일반상업지역	28.65%	21.49%	56.56%	56.93%	29.25%

자료: 서울시정개발연구원(2006) 용도지역 변경에 따른 계획이득 추정 연구

서울시는 최근 지역발전 파급효과가 큰 토지에 대해 도시관리계획을 변경해주는 대신 공익적 기여를 개발자와 협상하는 ‘도시관리계획 변경 사전협상제도’를 도입하였다. 사전협상제도는 협상을 통해 해당토지에 대한 관리계획을 변경해 주는 대신 다양한 공익적 기여를 이끌어내어 시민복지와 지역균형 발전을 유도하기 위한 것이다. 협상과정에서 시민의견 수렴 등 사회적 합의과정을 통해 계획의 정당성을 확보하고, 일정시한에 도시관리계획은 물론 건축계획까지 일괄 협상함으로써 신속한 사업 진행과 사업의 예측가능성을 높이는 효과도 있다.



도시관리의 협상제 도입은 그동안의 권위적이고 일방적이며 수동적인 방식에서 합리적이고 쌍방적이며 적극적인 방식으로 도시관리의 패러다임이 전환하는 것을 의미한다. 협상제 아래서 서울시는 개발자와 대등한 협력자로서 공공성이 높고 양질의 개발사업을 유도해야 하며, 따라서 공공부문의 전문성과 협상력 제고가 협상제도의 성공을 위한 관건이라고 할 수 있다.

협상제도의 성공적 정착을 위해서는 법 개정을 통한 제도화가 필수다. 우선 국토의 계획 및 이용에 관한 법과 건축법 개정을 통해 타결된 협상 결과를 도시관리계획의 결정 및 건축허가의 요건으로 간주할 수 있도록 한다. 또한 서울시와 개발자가 맺은 개발협약에 대한 법적 근거를 마련하여 협상의 법적 실효성을 보장한다. 둘째, 개발이익의 환수를 통한 절차적 정당성의 확보다. 필요한 만큼 짓게 하고 남는 만큼 거두는 방향으로 시민과 개발자가 윈-윈할 수 있도록 협상의 원칙을 정하고 공정성과 투명성을 확보한다. 셋째, 합리적이고 능동적인 협상을 이끌어내기 위해서는 전문성을 갖춘 강력한 협상단 구성이 필요하다. 행정2부시장 산하에 도시계획·설계·건축 전문가뿐 아니라 변호사와 법무·세무·회계·감정평가 등 전문인력으로 구성된 협상 전담 조직을 두고 협상의 권한과 책임을 부여하도록 한다.

김상일 ∣ 서울시정개발연구원 부연구위원 ∣ urbnplnr@sdi.re.kr